„Stuttgart 21“: Ein Großprojekt zwischen Protest und Akzeptanz  [08.03.13]

Die hohe öffentliche Aufmerksamkeit für den Konflikt hat nicht nur zu Diskussionen auf allen politischen Ebenen geführt, sondern auch zu zahlreichen wissenschaftlichen Untersuchungen. „Dieser Band kann Politik und Verwaltung dabei helfen, herauszuarbeiten, welche Lehren sich aus dem Konflikt um „Stuttgart 21“ bei der Vermittlung von Projekten ziehen lassen“, erklärt Stuttgarts Oberbürgermeister a.D. Wolfgang Schuster. In Stuttgart engagierten sich Bürger weit überdurchschnittlich freiwillig und ehrenamtlich in allen Lebensbereichen. Schuster: „Deshalb ist es auch nur konsequent, dass die Bürgerinnen und Bürger erwarten und einfordern, dass sie bei einem so großen Projekt wie „Stuttgart 21“ intensiv beteiligt werden.“

Frank Brettschneider stellt klar: „Dieses Buch ist keine Streitschrift für oder gegen „Stuttgart 21“. In dem Band geht es nicht um die Frage, ob das Projekt sinnvoll ist oder nicht – dazu gibt es bekanntlich unterschiedliche Auffassungen. Es geht auch nicht um die Frage, wer „Recht“ hat. Uns interessieren Protest-Motive und Protest-Dynamik, Verfahren der Konflikt-Beilegung und die Frage, was sich über „Stuttgart 21“ hinaus für die gesellschaftliche Akzeptanz von Großprojekten lernen lässt.“ Im Mittelpunkt steht also die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit einem Großprojekt zwischen Protest und Akzeptanz in den Jahren 2010 und 2011. Diese Zeit lässt sich in drei Phasen einteilen:

• Phase 1: Vom Protest bis zur „Schlichtung“

• Phase 2: Die „Schlichtung“

• Phase 3: Die Landtagswahl in Baden-Württemberg und die Volksabstimmung.

Vom Protest bis zur „Schlichtung“:
Auch Kulturkonflikt und Protest gegen Politikstil

Britta Baumgarten und Dieter Rucht sind der Frage nachgegangen, ob die Protestierenden gegen „Stuttgart 21“ einzigartig oder typisch sind. In der Berichterstattung wurden immer wieder ältere, konservativ-bürgerliche Stuttgarterinnen und Stuttgarter als Beispiel für die neuen „Wutbürger“ hervorgehoben. Baumgarten und Rucht kommen mit ihren Befragungen von Demonstrationsteilnehmern zu einem anderen Ergebnis: „Wie bei den meisten Demonstrationen der letzten Jahrzehnte in Deutschland rekrutieren sich die Protestierenden eher aus dem linksorientierten Spektrum und verfügen über hohe Bildungsabschlüsse“. Sie finden zudem heraus, dass sich der Protest nicht in erster Linie gegen den Bahnhof richtete, sondern gegen die „Art und Weise, wie auf lokaler und regionaler Ebene Politik praktiziert wurde und wie von staatlicher Seite mit der Bürgerschaft umgegangen wurde“.

Dies deckt sich mit der Untersuchung von David Bebnowski. Er kommt – ebenfalls auf der Basis von Befragungen der Demonstrationsteilnehmer – zu folgendem Schluss: „Der despektierliche Wutbürger ist ein mediales Leuchtfeuer, der mit der Stuttgarter Realität wenig gemein hatte“. Stattdessen sieht er das Eintreten für mehr demokratische Teilhabe als eine wesentliche Triebfeder der Proteste. Sie seien überwiegend vom traditionellen, „links-grünen Bildungsbürgertum“ getragen worden. Dementsprechend sei es nicht verwunderlich, dass der Protest nach der Bildung der grün-roten Landesregierung abgeflaut sei.

Albrecht Göschel sieht in dem Protest gegen „Stuttgart 21“ vor allem einen postmodernen Kulturkonflikt. Typisch für einen solchen Konflikt sei, dass die Konfliktgegner nicht in erster Linie über das Für und Wider eines konkreten Projektes streiten, sondern dass sie durch eine „kulturelle Kluft“ getrennt seien, die eine Verständigung erschwert.

Die „Schlichtung“: Kein Prototyp für Verfahren zur Streitbeilegung

Mit der „Schlichtung“ zu „Stuttgart 21“ beschäftigen sich drei Beiträge, die in einem umfangreichen Forschungsprojekt an der Universität Hohenheim entstanden sind. Auf der Basis von Umfragen beschreibt Frank Brettschneider, wie die Stuttgarter Bevölkerung die „Schlichtung“ wahrgenommen und bewertet hat. Dass die „Schlichtung“ stattgefunden hat, wurde von den meisten Befragten positiv bewertet. Sie konnte einen Teil des zuvor wahrgenommenen Informationsdefizits beheben. Und sie hat aus Sicht der Befragten geholfen, die Auseinandersetzung über „Stuttgart 21“ zu versachlichen. Meinungen verändert hat sie hingegen kaum. Zwar gaben zahlreiche Befragte an, während der Schlichtung neue Argumente kennen gelernt zu haben. Die Wahrnehmung neuer Argumente war aber sehr selektiv: Die Gegner von „Stuttgart 21“ gaben an, neue Argumente gegen das Bahnprojekt kennen gelernt zu haben. Die Befürworter gaben an, neue Argumente für das Bahnprojekt kennen gelernt zu haben.

Dieses Ergebnis bestätigen die Untersuchungen von Arne Spieker und Marko Bachl zu Wissens- und Einstellungseffekten der „Schlichtung“ bei den Gegnern von „Stuttgart 21“. Demnach hat die „Schlichtung“ zwar die extrem negativen Bewertungen der „Stuttgart 21“-Befürworter durch die „Stuttgart 21“-Gegner abgeschwächt. Eine Annäherung in der Sache hat es jedoch nicht gegeben. Die Autoren bewerten die „Schlichtung“ daher nur als Teilerfolg: „Die persönlichen Anfeindungen wurden verringert und die Auseinandersetzung versachlicht. Insgesamt war jedoch das Verfahren als öffentliches „Duell“ zwischen Repräsentanten und Experten beider Lager vor den Augen des Schlichters, der Medien und der interessierten Öffentlichkeit nicht dazu geeignet, die Haltung der befragten Kritiker unter den Bürgern substantiell zu verändern“. Sie sehen in der „Schlichtung“ auch keinen Prototyp für künftige Verfahren zur Konfliktregulierung. Stattdessen sollten „Elitendiskussionen“ dieser Art mit Verfahren breiterer Bürgerbeteiligung kombiniert werden. „Basierend auf unseren Befunden empfehlen wir, Dialogangebote bereitzustellen, die eine aktive Teilnahme möglichst vieler Bürgerinnen und Bürger ermöglichen“.

Aus der Perspektive der Teilnehmer an der „Schlichtung“ untersuchen Arne Spieker und Frank Brettschneider die Eignung des Verfahrens zur Streitbeilegung. Zu den Erfolgsfaktoren solcher Verfahren zählt zum einen deren Struktur (u.a. Art des Verfahrens, Rolle des Verfahrensführers), zum anderen deren Prozedere: Fairness, Ergebnisoffenheit, Verfahrensklarheit, Neutralität des Verfahrens, ausgewogene Repräsentation der betroffenen Interessen, Motivation der Teilnehmer zur konstruktiven Problemlösung. Ob diese Bedingungen im Falle der „Schlichtung“ erfüllt waren, wurde mit Hilfe einer Befragung der Teilnehmer an der „Schlichtung“ untersucht. Die Analyse zeigt Defizite der „S21-Schlichtung“ auf. In erster Linie wird bemängelt, dass keine gemeinsame Feststellung und Erörterung der Fakten stattfand. Stattdessen präsentierten Befürworter wie Kritiker ihre eigenen Ansichten mithilfe ihrer eigenen Experten. Notwendig sei hingegen ein über mehrere Runden verlaufender, tiefergehende Austausch über diese Ansichten. Angesichts der zeitlichen Vorgaben war die Präsentation der den Parteien jeweils bereits vorliegenden Informationen lediglich ein Kompromiss – allerdings ein sehr wichtiger und im Sinne der Versachlichung der Diskussion auch erfolgreicher Kompromiss.

Auf die besonderen Umstände, unter denen die „Schlichtung“ zu „Stuttgart 21“ durchgeführt wurde, verweist Lothar Frick im Gespräch. Der Direktor der baden-württembergischen Landeszentrale für politische Bildung war während der „Schlichtung“ die „rechte Hand“ Heiner Geißlers. Er sieht die „Schlichtung“ ebenfalls nicht als Prototyp an: „Im Grunde waren die Schlichtungsgespräche so eine Art ‚Feuerwehrrettungsaktion’. Es herrschten so festgefahrene und polarisierte Meinungen, dass die Hauptaufgabe der Schlichtung darin bestand, die Situation zu beruhigen und erst einmal wieder eine Gesprächsbasis herzustellen. Ziel war es, eine Versachlichung der Debatte zu erreichen. Der eigentliche Konflikt ist damit nicht aus der Welt geschafft“.

Durch Parteipräferenzen und „Stuttgart 21“ geprägt:
Die Landtagswahl in Baden-Württemberg und die Volksabstimmung

Nach der „Schlichtung“ trat eine gewisse Beruhigung der Auseinandersetzungen ein. Das Jahr 2011 bot dann aber gleich zwei Besonderheiten. Zum einen ging aus der Landtagswahl am 27. März 2011 erstmalig eine grün-rote Landesregierung hervor. In der Folge wurde am 12. Mai 2011 mit Winfried Kretschmann zum ersten Mal ein Politiker der Grünen zum Ministerpräsidenten gewählt. Zum anderen fand am 27. November 2011 die erste auf ein Sachthema bezogene Volksabstimmung in Baden-Württemberg statt: Die baden-württembergische Bevölkerung war aufgerufen, über den Ausstieg des Landes aus der Finanzierung von „Stuttgart 21“ abzustimmen.

Die beiden Ereignisse wurden von Frank Brettschneider und Thomas Schwarz untersucht. Demnach war „Stuttgart 21“ bei der Landtagswahl 2011 zwar nicht das beherrschende Thema – schon gar nicht angesichts der Reaktorkatastrophe in Japan. Aber „Stuttgart 21“ war ein wichtiges Thema – vor allem für die Wähler der Grünen: Erstens hat „Stuttgart 21“ deren Anhänger fast vollständig mobilisiert. Am Beispiel von „Stuttgart 21“ wurde nicht nur gegen ein Bahnhofsprojekt gekämpft, sondern gegen einen Politikstil. Zweitens gelang es den Grünen, mit Hilfe dieses Themas Wählerinnen und Wähler zu gewinnen, die ansonsten eher die SPD oder gar nicht gewählt hätten. Die parteipolitische Bedeutung des Themas „Stuttgart 21“ wurde auch bei der von der grün-roten Landesregierung eingeleiteten Volksabstimmung im Herbst 2011 deutlich. Dieses Mal mit anderen Vorzeichen: Der CDU ist es nach dem Landtagswahl-Schock gelungen, ihre Kräfte zu mobilisieren und den Gegnern von „Stuttgart 21“ eine empfindliche Niederlage beizubringen. Zwar haben diese ein respektables Stimmergebnis erzielen können, die Mehrheit der Abstimmenden hat sich jedoch recht deutlich gegen eines Ausstieg des Landes aus der Finanzierung von „Stuttgart 21“ ausgesprochen – selbst in Stuttgart.

Die Volksabstimmung zu „Stuttgart 21“ war aber nicht nur durch parteipolitische Konflikte geprägt. Im Stimmverhalten schlugen sich auch individuelle Betroffenheiten und Erwartungen der Abstimmenden nieder. Landesweit heißt das: Dort, wo aufgrund der Finanzierung von „Stuttgart 21“ Nachteile für die eigene Region erwartet wurden, war die Zustimmung zum Ausstieg des Landes aus der Finanzierung von „Stuttgart 21“ überdurchschnittlich groß. Das betrifft vor allem die Rheinschiene im Badischen. Und Ähnliches findet sich auch in der Landeshauptstadt: Dort, wo Belastungen oder Schäden durch die Baumaßnahmen erwartet werden, war die Zustimmung zum Ausstieg des Landes aus der Finanzierung besonders groß. Hier hoffte man, über die Finanzierung das gesamte Projekt zu Fall bringen zu können.

Mit den über die Volksabstimmung hinaus weisenden Folgen des Konfliktes beschäftigen sich Thorsten Faas und Johannes N. Blumenberg in ihrer Langzeitstudie über die Einstellungen der Bürger zu „Stuttgart 21“ und zur Demokratie in Baden-Württemberg. Zunächst stellen sie fest, dass die Volksabstimmung zwar nicht die Einstellungen der Menschen zu „Stuttgart 21“ verändert hat. Aber sie habe „den Konflikt befriedet, indem sie ihn von der politischen Tagesordnung verdrängt hat. Auch die Emotionen haben im Zeitverlauf nachgelassen. Dies alles gilt dabei für Befürworter und Gegner in annährend gleichem Maße. Beide erwarten entsprechend auch, dass das Ergebnis der Volksabstimmung akzeptiert und umgesetzt wird“. Vor allem aber können sie zeigen, dass die baden-württembergische Bevölkerung mehrheitlich für eine Ergänzung der repräsentativen Demokratie um direkt-demokratische Verfahren offen ist.

„Stuttgart 21“ – mehr als eine Auseinandersetzung über einen Bahnhof

„Stuttgart 21“ ist also weit mehr als eine Auseinandersetzung über einen Bahnhof. Die Auseinandersetzung wird zwar auch über die Kosten des Projektes, seine Auswirkungen auf die Stadtentwicklung, den Regional- und Fernverkehr sowie seine Folgen für die Umwelt geführt. Die Wurzeln des Konfliktes liegen jedoch wesentlich tiefer. So handelt es sich auch um einen kulturellen Konflikt, vor allem aber um eine Auseinandersetzung über den wünschenswerten Politik-Stil sowie die Art und das Ausmaß von Bürgerbeteiligung. Damit weisen auch die Analysen weit über „Stuttgart 21“ hinaus und haben Relevanz für die Verfahren, mit denen künftig gesellschaftlich tragfähige Lösungen für Infrastrukturaufgaben aus den Bereichen Energie und Verkehr gefunden werden können.

„Legitimation durch Kommunikation“

Vor dem Hintergrund der Ergebnis gelangt Frank Brettschneider zu folgender Einschätzung: „Mit Protesten werden Infrastrukturprojekte weiterhin leben müssen, denn sie berühren vielfältige und manchmal auch unvereinbare Interessen. Sehr wahrscheinlich stehen Bürgerinitiativen auch künftig Projekten vor der eigenen Haustür skeptisch gegenüber. In der Frühphase eines Projektes sind sie aber selten unversöhnliche Gegner. Oft suchen sie zunächst das Gespräch, um ihre Bedenken und Interessen geltend zu machen. Das sollte nicht von vornherein als „störend“ abgetan werden. Ein transparenter Fakten-Check zu Beginn eines Projektes kann die Basis für konstruktive Gespräche schaffen. Diese Gespräche müssen um eine Diskussion über die Ziele ergänzt werden, die mit einem Infrastrukturprojekt verfolgt werden sollen. In solchen Gesprächen sollten Vorhabenträger und Bürger, Parlamente, Verwaltungen und Bürgerinitiativen ihre Standpunkte darlegen können und versuchen, einen Interessenausgleich herbeizuführen. Nicht immer wird dies gelingen. Aber von dem ernsthaften und ehrlichen Versuch wird es abhängen, ob das Ergebnis von möglichst vielen Menschen als fair akzeptiert wird. Für all dies – und damit für die gesellschaftliche Akzeptanz von Infrastrukturprojekten – ist die Kommunikation der Vorhabenträger von enormer Bedeutung. Das proaktive Kommunizieren mit allen relevanten Anspruchsgruppen endet nicht mit dem Planfeststellungsbeschluss. Gerade bei Infrastrukturprojekten genügt der Verweis darauf, dass sich Parlamente wiederholt und mit großer Mehrheit für ein Projekt ausgesprochen haben, nicht mehr. Die rechtliche „Legitimation durch Verfahren“ muss um eine „Legitimation durch Kommunikation“ ergänzt werden.“

Zehn Thesen des Oberbürgermeisters a.D.

Wolfgang Schuster stellt in seinem abschließenden Beitrag in zehn Thesen dar, wie durch mehr Information, mehr Kommunikation und mehr Partizipation eine bessere Bürgerbeteiligung bei Großprojekten möglich ist. Der Oberbürgermeister a.D.: „Wir werden auch in Zukunft nicht ohne infrastrukturelle Großprojekte auskommen, die in der politischen Letztverantwortung von den gewählten Vertretern entschieden werden müssen – auf der Grundlage gesetzlicher Vorgaben und möglicher Gerichtsentscheidungen.“ Die Legitimation durch Verfahren reiche in einer Bürgergesellschaft dabei alleine nicht mehr aus. „Deshalb brauchen wir in Ergänzung der repräsentativ ausgeübten Entscheidungsmacht eine stärkere Einbeziehung und Teilhabe möglichst aller Bürger am Verfahren sowie der vorausgehenden Festlegungen. Ziel muss die Akzeptanz möglichst vieler sein, um große Vorhaben auch in Zukunft verwirklichen zu können“, so Schuster. Bildung und Beteiligungsprozesse sind für Wolfgang Schuster zugleich die Basis, damit die Bürgerinnen und Bürger ihre Städte als „Kommune“, das heißt als Gemeinschaft entwickeln und als ihre eigenen Lebensräume gestalten.

Hintergrund

„Stuttgart 21“ war in den letzten Jahren eines der umstrittensten Infrastrukturprojekte in Deutschland. Es ist zugleich ein Projekt zwischen Protest und Akzeptanz. Der Protest hat eine lange Vorgeschichte, er wurde aber vor allem mit dem Abriss des Nordflügels im August 2010 sichtbar. Die Medienaufmerksamkeit war groß; der Protest entfaltete seine Dynamik. Es folgte der 30.9.2010, an dem es im Stuttgarter Schlossgarten zu Zusammenstößen zwischen Polizei und Demonstranten kam. Der Einsatz von Wasserwerfern löste Empörung aus. Die aufgeheizte Stimmung führte schließlich zu der von der damaligen Landesregierung vorgeschlagenen „Schlichtung“ unter Leitung von Heiner Geißler: Über 80 Stunden lang besprachen Gegner und Befürworter des Projektes im Oktober und November 2010 strittige Punkte – live übertragen im Fernsehen und im Internet. Der „Schlichterspruch“ lautete: „Stuttgart 21 Plus“. Es folgte im März 2011 die baden-württembergische Landtagswahl, aus der erstmals eine grün-rote Landesregierung hervorging. Die sich in der Sache uneinigen Koalitionspartner verständigten sich auf ein Verfahren: Über „Stuttgart 21“ sollte von der Bevölkerung Baden-Württembergs direkt entschieden werden. Die Volksabstimmung fand schließlich am 27.11.2011 statt. Bei hoher Beteiligung stimmte sowohl in Baden-Württemberg insgesamt als auch in Stuttgart eine Mehrheit der Bevölkerung gegen den Ausstieg des Landes aus der Finanzierung des Projektes.

Kontakt für Medien:

Prof. Dr. Frank Brettschneider, Universität Hohenheim
Tel.: 0711/459-24030, E-Mail: frank.brettschneider@uni-hohenheim.de

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